헌법재판소결정

헌   법   재   판   소

결         정

사      건      2011헌가26  수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제78조 제4호 등 위헌제청

2013헌가14(병합)  수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제78조 제4호 위헌제청

제청법원      춘천지방법원(2011헌가26)

의정부지방법원 고양지원(2013헌가14)

당해사건      춘천지방법원 2011고정34 수질및수생태계보전에관한법률위반

(2011헌가26)

의정부지방법원 고양지원 2012고정1016 수질및수생태계보전에관한법률위반(2013헌가14)

주           문

‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 개정된 것) 제78조 제4호와 제81조 중 “법인의 대리인, 사용인 그 밖에 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제78조 제4호의 위반행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 해당 조의 벌금형을 과한다.”는 부분은 헌법에 위반된다.

이           유

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 춘천지방법원 2011고정34 사건의 피고인 주식회사 ○○은 건설회사이고, 피고인 김○용은 주식회사 ○○의 토목부 과장이다. 피고인 김○용은 2010. 4. 2. 강원 홍천군 ○○면에서 군도 6호선 도로 확장 및 포장공사를 하면서 도로 원형을 잡기 위한 성토 과정에서 발생된 토사를 장평천에 흘려보냈다. 인근 주민들의 진정에 따라 피고인들은 공공수역에 다량의 토사를 유출하거나 버려 상수원 또는 하천·호소를 현저히 오염되게 한 혐의로 입건되어, ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 개정된 것, 다음부터 ‘수질보전법’이라고 한다) 제78조 제4호와 제81조 위반 혐의로 약식명령이 청구되었다. 피고인들이 이에 대해 정식재판을 청구하였고, 춘천지방법원은 2011. 6. 8. 수질보전법 제78조 제4호와 제81조 중 제78조 제4호 위반행위에 대한 양벌규정에 대하여 직권으로 위헌법률심판제청을 하였다.

(2) 의정부지방법원 고양지원 2012고정1016 사건의 피고인 정○만은 2011. 11. 20.경부터 2012. 1. 17.경까지 고양시 ○○구에서 지역냉난방시설공사를 하였는데, 그 공사 관정 작업 중 부유물질이 함유된 다량의 토사를 장진천으로 유출하여 하천을 현저히 오염되게 한 혐의로 입건되어, 수질보전법 제78조 제4호 위반 혐의로 약식명령이 청구되었다. 위 피고인은 이에 대해 정식재판을 청구하였고, 의정부지방법원 고양지원은 2013. 3. 28. 수질보전법 제78조 제4호에 대하여 직권으로 위헌법률심판제청을 하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 수질보전법 제78조 제4호(다음부터 ‘이 사건 벌칙규정’이라 한다) 및 제81조 중 ‘법인의 대리인, 사용인 그 밖에 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제78조 제4호의 위반행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 해당 조의 벌금형을 과한다.’는 부분(아래 밑줄 친 부분으로 다음부터 ‘이 사건 양벌규정’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 개정된 것)

제78조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

4. 제15조 제1항 제4호의 규정을 위반하여 다량의 토사를 유출시키거나 버린 자

제81조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인 그 밖에 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제75조 내지 제80조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다.

[관련 조항]

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 개정된 것)

제15조(배출 등의 금지) ① 누구든지 정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

4. 공공수역에 다량의 토사를 유출하거나 버려 상수원 또는 하천·호소를 현저히 오염되게 하는 행위

2. 위헌제청이유의 요지

가. 이 사건 벌칙규정

이 사건 벌칙규정은 ‘다량’, ‘현저히’와 같은 표현을 사용하고 있는데, 수질보전법에서는 그 판단 기준에 대하여 아무런 규정도 두고 있지 않다. 그러므로 어느 정도의 양이 ‘다량’에 해당하는지, 어느 정도의 오염이 ‘현저히’ 오염된 것인지 판단하는 사람에 따라 달라질 수밖에 없다. 나아가 법집행자의 통상적인 해석을 통하여 그 의미내용이 객관적으로 확정될 수 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 벌칙규정은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.

나. 이 사건 양벌규정

이 사건 양벌규정은 다른 사람의 범죄에 대하여 그 책임 유무를 묻지 아니하고 형벌을 부과함으로써 법치국가의 원리 및 죄형법정주의로부터 도출되는 책임주의원칙에 반한다.

3. 판단

가. 이 사건 벌칙규정

(1) 연혁과 입법취지

공공수역에 다량의 토사를 유출하거나 버려 상수원 또는 하천·호소를 현저히 오염시키는 행위를 금지하고 이를 위반하는 경우 처벌하도록 하는 내용이 법률에 규정된 것은 구 수질환경보전법이 1995. 12. 29. 법률 제5095호로 개정되면서부터이다. 당시 국회의 자료에 따르면 이는 대형사업장에서 토사를 유출하여 공공수역을 오염시키는 행위를 즉시 제재하여 수질오염을 방지하기 위하여 위와 같은 내용의 조항이 신설된 것으로 되어 있다. 그 뒤 조문 체제가 일부 개편되고 벌금형 상한이 조정되는 등 일부 개정이 이루어졌고, 현행 수질보전법에 이 사건 벌칙규정이 유지되고 있다.

(2) 명확성원칙 위반 여부

(가) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다. 만일 형벌법규의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면, 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐더러 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨져 죄형법정주의에 따라 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 실현될 수 없기 때문이다(헌재 2011. 3. 31. 2009헌가12, 판례집 23-1상, 200, 212-213 참조).

(나) 그런데 이 사건 벌칙규정은 공공수역에 다량의 토사를 유출하거나 버려 상수원 또는 하천·호소를 현저히 오염되게 하는 행위를 한 경우 처벌한다고 규정하면서도, ‘토사’의 개념도 정의하지 않고 ‘다량’ 또는 ‘현저히’와 같이 구체적이지 않은 기준을 제시할 뿐이어서 다음과 같은 문제를 안고 있다.

① 이 사건 벌칙규정에 규정된 ‘토사’가 침전성 토사를 의미하는지, 아니면 부유성 토사를 의미하는지, 또는 양자 모두를 의미하는지 분명하지 않다. 또 이 사건 벌칙규정이 규율하는 것이 ‘토사’ 자체가 오염된 경우를 의미하는지, 아니면 ‘토사’ 자체는 오염되지 않았지만 ‘토사’의 유출 자체로 인하여 하천 등이 오염되는 경우를 의미하는지, 또는 양자의 의미를 모두 포함하는지도 불분명하다.

② 이 사건 벌칙규정이나 수질보전법과 환경정책기본법 등 관련 법령의 규정 어디에도 어느 정도의 양이 ‘다량’에 해당하는지 그 기준에 대하여 아무런 규정이 없다. 그리고 다량의 토사를 한 번에 유출시키거나 버린 경우에만 이 사건 벌칙규정이 적용되는지, 아니면 다량의 토사를 여러 번에 걸쳐 조금씩 나누어 유출시키거나 버린 경우에도 적용되는지 분명하지 않다.

③ ‘현저히 오염’이라는 부분도 어느 정도의 오염을 뜻하는지 아무런 판정기준이 없고, ‘오염’의 개념정의도 두고 있지 않다. 그러므로 현저히 ‘오염’되었다는 의미가 해당 하천이나 호소의 평소 부유물질량에 비하여 부유물질량이 증가한 경우를 말하는지, 아니면 수질보전법상의 배출허용기준(제32조) 중 부유물질량에 대한 기준을 초과한 경우를 말하는지, 또는 환경정책기본법상의 환경기준(제12조) 중 부유물질량에 대한 기준을 초과한 경우를 말하는지 확실하지 않다. 또 그 기준을 어느 정도 초과하였을 때 ‘현저히’ 오염되었다고 볼 수 있는지도 분명하지 않고, 부유물질이 별로 없는 침전성 토사라면 ‘현저히 오염’되었는지 여부를 어떻게 판단할 것인지도 알 수 없다. 그리고 ‘다량’의 토사가 유출되었다는 사정만으로 곧바로 현저히 오염되었다고 볼 수 있는지, 그렇게 볼 수 있다 하더라도 이 경우 토사의 양이 어느 정도에 이르러야 하는지 등에 대하여도 이 사건 벌칙규정이나 수질보전법의 규정 등에는 아무런 언급이 없다.

④ 환경정책기본법은 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 정부로 하여금 환경기준을 설정하도록 하면서 그 구체적인 기준을 대통령령에 위임하고 있다(제12조, 시행령 제2조). 수질보전법도 폐수종말처리시설에서 배출되는 방류수 수질기준(제12조, 시행규칙 제26조), 수질오염경보 발령기준과 해제기준(제21조, 시행령 제28조), 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준(제32조, 시행규칙 제34조) 등을 구체적으로 정하고 있다. 그러나 수질보전법이나 환경정책기본법과 그 하위법령 어디에서도 이 사건 벌칙규정이 규정하는 ‘다량의 토사’나 ‘현저히 오염’의 기준을 정하고 있지 않다.

이는 유출된 토사의 정확한 양을 측정하기 어렵고 수질오염물질 없이 토사 자체만 유출된 경우 어느 정도로 수질이 오염되었다고 수치화하기도 어렵기 때문인 것으로 이해된다. 하지만 이러한 사정을 감안한다 하더라도 환경법 분야에서 단순히 ‘현저히 오염되었다’는 이유만으로 곧바로 형벌을 가한 예는 찾기 어렵다. 다른 법령에서는 현저히 환경을 오염시킬 우려가 있다는 이유로 곧바로 처벌하지는 않고, 우선 일정한 조치나 명령을 부과한 뒤 이를 위반하였을 때 비로소 형벌을 부과하고 있다.

⑤ 이와 같이 이 사건 벌칙규정이 유출되는 토사의 양이나 현저한 오염의 기준을 전혀 두고 있지 않기 때문에, 이 규정 위반을 단속하는 공무원이나 최종적으로 이를 결정하는 법관의 판단에 전적으로 맡겨져 있다. 그런데 이 사건 벌칙규정 위반의 단속 기준이나 기소 여부에 대한 검찰청 내부의 판단 기준을 찾아보기 어렵고, 이에 관한 확립된 법원의 판례도 찾아볼 수 없다. 따라서 같은 행위를 두고도 단속하는 공무원이나 재판을 담당한 법관에 따라 단속 여부 또는 유무죄의 판단이 달라질 가능성이 농후하다. 실제로 이 사건 벌칙규정을 적용하여 유죄를 선고한 법원의 판결례를 보아도, 구체적인 이유 없이 단순히 현저히 오염시켰다고 판단한 사례부터 구체적인 배출허용기준이나 부유물질량 기준 등을 언급하며 이를 초과하였다는 점을 밝힌 사례까지 사안마다 유죄의 이유가 다양하다. 법관조차도 그 구체적 의미에 대하여 서로 다른 해석을 하고 있는 이 사건 벌칙규정에서 금지하는 행위가 어떤 것인지 예측하는 것을 일반 국민에게 기대할 수는 없다.

(다) 이처럼 많은 문제를 안고 있는 이 사건 벌칙규정은 그 수범자를 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있는 처벌조항이다. 따라서 이 사건 벌칙규정의 명확성 여부를 심사함에 있어서는 ‘다량의 토사’나 ‘현저히 오염’의 기준이 행위규범으로서 수범자에게 충분한 사전경고기능을 가질 수 있는지 여부를 중심으로 하여 엄격한 심사가 이루어져야 한다. 그런데 이미 위에서 본 것처럼 이 사건 벌칙규정이나 관련 법령에서는 이에 대하여 아무런 기준도 두고 있지 않다. 결국, 이 사건 벌칙규정은 일반 국민이 자신의 행위를 결정해 나가기에 충분한 기준이 될 정도의 의미내용을 가지고 있다고 보기 어렵다. 또 일반 국민으로서는 실제 단속이 이루어지거나 형벌을 받기 전에는 자신의 행위가 처벌대상인지 여부를 예측하기도 어렵다. ‘다량의 토사’나 ‘현저히 오염’에 해당하는지 여부에 관하여 감독 행정관청이나 법관의 자의적인 법해석과 집행을 초래하게 될 염려도 매우 크다.

(3) 소결

따라서 이 사건 벌칙규정은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.

나. 이 사건 양벌규정

수질보전법 제81조 소정의 양벌규정 중 ‘법인의 대리인, 사용인 그 밖에 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제76조 제1의2호, 제77조, 제76조 제2호 및 제2호의3의 위반행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 해당 조의 벌금형을 과한다.’는 부분에 대하여는 이미 위헌결정을 선고한 바 있다(헌재 2010. 9. 30. 2010헌가10등, 공보 168, 1612; 헌재 2010. 11. 25. 2010헌가88, 공보 170, 2035; 헌재 2011. 12. 29. 2011헌가38, 공보 183, 59). 그 요지는 ‘이 사건 양벌규정은 종업원 등의 범죄행위에 관하여 비난할 근거가 되는 법인의 의사결정 및 행위구조, 즉 종업원 등이 저지른 행위의 결과에 대한 법인의 독자적인 책임에 관하여 전혀 규정하지 않은 채, 단순히 법인이 고용한 종업원 등이 업무에 관하여 범죄행위를 하였다는 이유만으로 법인에 대하여 형벌을 부과하고 있는데, 이는 다른 사람의 범죄에 대하여 그 책임 유무를 묻지 않고 형벌을 부과하는 것으로서, 헌법상 법치국가의 원리 및 죄형법정주의로부터 도출되는 책임주의원칙에 반한다.’는 것이다.

위 양벌규정에 대하여 이미 세 차례에 걸쳐 밝힌 위와 같은 위헌결정의 이유는 이 사건에서도 동일하게 적용되며 이와 달리 판단할 아무런 사정 변경이 없다. 따라서 이 사건 양벌규정 역시 책임주의원칙에 반한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 벌칙규정과 양벌규정은 모두 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2013.    7.    25.

재판장		재판관	박한철				박한철
		재판관	이정미			이정미
		재판관	김이수				김이수
		재판관	이진성			이진성
		재판관	김창종			김창종
		재판관	안창호			안창호
		재판관	강일원			강일원
		재판관	서기석				서기석
		재판관	조용호				조용호