<붙임2>

건설산업 선진화위원회

업종∙업역 분과

주요 세부과제별 개선안(초안)

2008. 11. 6

목   차

1. 건설공사 업종․업역 체계 개선	2

• 건설공사업종 영업범위

• 건설공사업종 분류체계

• 건설공사업종 등록기준

2. 하도급 시스템 개선	9

• 하도급 구조 규제 개선

• 하도급 불공정거래 개선

3. 분리/분할 발주제도 개선	13

4. 사업효율성 제고를 위한 건설관련법령 통합관리 개선	17

건설공사 업종·업역체계 선진화

선진화의 목적, 방향, 범위

□ 건설공사 업종·업역 체계 선진화의 목적과 기조

- 국내 건설공사 업종·업역체계를 다양한 건설사업 수행방식의 유연하고 자유로운 적용이 가능한 체계로 전환함으로써, 효율적이고 생산적인 건설 사업 구조와 프로세스를 구현하고 건설산업의 기술 경쟁력 강화를 유도하는 기반을 제공하는 것임.

그림 1. 건설공사 업종·업역체계 선진화의 목적과 방향

□ 건설시공 업종·업역체계 선진화의 대상 및 범위

- 건설산업기본법 상의 종합/전문건설업을 포함하여 건설 시공과 관련된 업종의 분류와 체계, 등록기준, 영업범위를 대상 영역으로 함. 각 영역별 내용과 범위는 다음과 같음.

- 건설공사업종의 분류체계

∙ 현행 건설산업기본법의 종합건설업종(5개)과 전문건설업종(25개) 분류와 체계

∙ 타 부처와 법령에서 정의되고 분리발주의 대상이 되는 공사업종

- 건설공사업종의 등록기준

∙ 현행 건설산업기본법에 의한 종합/전문 건설업종별 등록기준

- 건설공사업종의 영업범위

∙ 종합(5개)/전문(25개) 등 건설시공 업종별 업무내용 및 공사예시 등에 따른 영업범위의 제한

∙ 종합/전문건설업 구분에 기반한 복합/전문공사와 원도급/하도급 영업 범위의 제한

건설공사업종 영업범위의 선진화

선진화 기조 관점의 평가

□ "법/제도의 유연성 확보" 측면

- 계약 패키지의 구성 및 발주장식의 유연한 적용에 장애요인

∙ 건설공사의 효율적인 생산을 위한 다양한 계약 패키지 분할과 구성에 제한

∙ 현재 선진화위원회 발주제도 분과에서 도입 적용이 논의되고 있는 다중분할시공과 직할시공 등의 사업수행방식의 실행이 어려움.

- 사적 계약영역인 하도급 자격에 대한 법적 제한

∙ 건설공사의 하도급 계약은 건설업자 간에 계약이 이루어지는 사적인 영역에 해당

∙	하도급자의 공사 수행 능력에 대해 관여하는 것이 발주자의 당연한 권리이지만, 개별 업체의 평가가 아닌 특정 업종 전체에 대한 제한을 두고 있으며, 이를 계약조건이 아닌 법에서 획일적으로 규정하는 것은 적절하지 않음.

□ "발주자의 재량권 확보 및 책임성 강화" 측면

- 사업 특성보다는 복합 공종 여부에 따른 종합/전문 대상의 결정과 원도급 자격의 실질적 제한으로 인한 재량권 제한

- 공사내용에 상응한 업종등록 요구조건에 의해 발주자의 계약자 선정의 자율권한 침해

- 발주자의 계약자 선정에 대한 역량과 책임성의 약화

□ "상생협력과 시장경쟁 촉진구조 형성" 측면

- 업종별 업무내용 및 공사예시로 인한 칸막이식 시장 형성

- 업종간 소모적 업역 분쟁

∙ 공사를 잘할 수 있는 업체가 되기 위해 경쟁하기보다는 공사에 해당되는 업종이 무엇인지를 가지고 다투는 소모적 업역 분쟁은 국내 건설산업의 고질적인 문제

- 복합/전문공사에 근거한 하도급 자격의 실질적 제한

개선안

□ 건설공사업종 영업범위 평가의 시사점과 개선의 방향 설정

- 첫째, 발주자는 해당 공사에 복합/전문(단일) 여부에 대한 판단보다는 사업의 효율적 수행을 위한 최적의 계약 패키지를 구성할 수 있어야 함.

- 둘째, 현재 선진화위원회 발주제도분과에서 논의되고 있는 각종 발주방식의 자유로운 수행이 가능한 형태로 영업범위의 개선안이 마련되어야 함.

- 셋째, 발주자는 해당 공사의 특성에 따라 공사 수행에 적합한 계약자에 선정에 재량권이 보장되어야 하며, 이를 통해서 책임성이 수반될 수 있음.

- 넷째, 국내 건설산업의 고질적인 소모적 업종간 업역 분쟁을 마감하여야 함

□ 개선안

- 종합(5개)/전문(25개) 업종별 업무내용 및 공사예시 등에 따른 영업범위의 제한을 폐지함.

∙ 현행의 업종별 업무내용 및 공사예시는 발주자의 발주 및 입찰의 강제조건이 아닌 참고자료로 활용하도록 함.

∙	건설업 진입 및 영업활동을 위해서는 최소 1개 업종에 대한 등록이 필요함.

- 종합/전문건설업 구분에 기반한 복합/전문공사와 원도급/하도급 영업범위의 제한을 폐지함.

∙ 원도급 자격: 복합과 전문, 종합과 전문 등의 구분에 제한되지 않으며, 당해 사업과 발주자의 특성에 따라 종합과 전문 모두 기회 제공

∙ 하도급 자격: 복합과 전문, 종합과 전문 등의 구분에 제한되지 않으며, 당해 사업 특성에 따라 발주자와 수급인(원도급자)의 자율적 판단으로 종합과 전문 모두에게 하도급 가능

- 공사계약일반조건에 하도급 업체에 대한 발주자 승인을 요구하는 조항을 추가

□ 예시

- 복합공종 사례: 종합과 전문면허자격이 구분이 확실한 공사의 경우(예: 관청사)

∙ 자격 제한을 두는 경우 1: 건축공사 종합면허를 보유한 업체에 한하여 입찰자격부여

∙ 자격 제한을 두는 경우 2: 종합건설업 면허를 보유한 업체에 한하여 입찰자격부여

∙ 종합과 전문 모두에 허용하는 경우

∙ 이러한 경우를 대비하여 별도의 발주청의 관련된 자체적인 지침을 마련할 수는 있지만, 모든 공공발주공사에 적용될 수 있는 범용 지침은 불필요하다는 판단임.

∙ 당해공사에 대해 어떤 자격이 필요한지는 누구보다도 발주자가 가장 잘 알고 있으며, 만약 그러한 판단이 어려운 경우 별도의 외부 자문위원회를 개최하거나 현재 발주분과에서 논의하고 있는 발주기관별 상설 심의기구가 설립될 경우 충분히 해결될 수 있을 것으로 판단됨.

- 복합 혹은 전문공종에 대한 판단이 어려운 사례: 예) 상하수도

∙ 자격제한을 두지 않는 경우: 이 경우는 해당사업 실적으로만 업체 참가자격을 제한

∙ 자격제한을 두는 경우 1: 상하수도 업종면허를 지정

∙ 자격제한을 두는 경우 2: 토공사업 업종면허를 지정

∙ 자격제한을 두는 경우 3: 토공사업, 상하수도 업종면허를 복수 지정

∙ 자격제한을 두는 경우 4: 토목공사업 업종면허를 지정

∙ 자격제한을 두는 경우 5: 토목공사업, 토공사업, 상하수도 업종면허를 지정

∙ 어떤 자격으로 제한할지가 모호한 경우는 복합공종 사례와 마찬가지로 외부 자문위원회 혹은 상설심의기구를 통해 해결해야 할 필요

- 직접시공 관련 예시

∙ 원도급자: 발주자의 판단과 사업 특성에 따라 직접시공 부과 여부를 결정

∙ 하도급자: 기본적으로 직접시공이 기반되어야 함. 복합공종을 하도급 받는 자는 기본적으로 일정비율(예: 30%) 이상은 직접 시공의 의무를 가지며, 나머지 부문에 대해서는 재하도급 가능

건설공사업종 분류체계의 선진화

선진화 기조 관점의 평가

□ "법/제도의 유연성 확보" 측면

- 모든 건설공사 공종/업종을 포괄하려는 경직된 체계

∙	건설공사업종 분류 및 체계는 건설기술 발전 및 변화 흐름을 수용할 수 있는 상당히 유연하고 유동적인 체계를 가져야 하며, 모든 건설공사와 관련된 공종/업종이 업종 체계에 정의되어야 하는 것은 아님.

∙ 국내의 경우, 건산법을 포함한 법과 제도에서 정의된 공사만이 합법적으로 해당 업종에 발주될 수 있는 경직된 체계를 가지고 있으며, 업종 구분으로 인해 시장이 결정되는 구조이기 때문에 모든 업종이 정의되어야 하고 업종의 신설, 통폐합 등의 조정에 많은 어려움과 분쟁이 발생할 수 있는 구조적 한계를 가지게 되는 것임.

- 건설공사업종에 대한 소관 부처 및 법령의 분리

∙ 국내 건설공사 업종은 건설산업기본법에서 정의하고 있는 5개 종합, 25개 전문공사업종 외에도, 전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사, 문화재수리공사, 건설폐기물처리 등이 전기공사업법, 정보통신공사업법, 소방시설공사업법, 문화재보호법, 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률에서 정의되고 있음.

□ "발주자의 재량권 확보 및 책임성 강화" 측면

- 건설공사 종류에 대한 획일적 판단 기준과 대상의 적용

∙ 건설공사를 발주하기 위해서는 법에서 정의된 공사업종 유형들 중 해당되는 업종을 선택해야만 하는 구조를 가지고 있음.

∙ 획일적 기준과 대상의 적용으로 인해서 발주자의 재량적 판단이 배제되고, 선택에 필요한 자체 역량의 보유와 이에 수반되는 책임성에 대한 필요성 자체가 부정되고 있음.

□ "상생협력과 시장경쟁 촉진구조 형성" 측면

- 업종에 따른 시장 구분과 소모적 분쟁의 발생

∙ 업종의 내용과 공사예시를 법에서 규정함으로써 해당 업종의 시장이 구분되고 있어, 실질적으로 그 공사를 수행할 기술 능력이 있음에도 불구하고 해당 업종 등록을 하지 않고서는 참여가 제한되고 있음.

∙ 또한, 일부 건설공사의 경우에는 업종 간의 경계와 구분이 명확하지 않아 문제가 발생해 왔음. 예를 들면, 토공과 관 부설공사로 구성되는 상하수도공사의 경우, 공사의 복합/단순(전문) 여부와 해당 업종의 경계가 명확하지 않아 업종간에 논란과 분쟁의 대상이 되고 있음.

개선안

□ 현재 건설산업기본법에서 규정하는 건설공사 업종분류와 체계의 기본 골격은 유지함.

- 종합공사업과 전문공사업의 구분을 유지함

∙	종합/전문 구분에 따른 하위 업종 구분의 2단계 체계 유지.

- 종합/전문의 각 하위 업종 중 일부 업종은 조정하며, 그 내용은 다음과 같음.

∙ 토목건축공사업(종합)은 폐지함.

∙ 조경 관련 공사업의 통합

→	조경공사업(종합)+조경식재공사업(전문)+조경시설물설치공사업(전문) = 조경공사업(전문)

- 타 부처 및 법령 소관 공사업종을 전문공사업종으로 수용

∙ 전기공사, 정보통신공사, 소방공사, 건설 폐기물, 문화재수리

건설공사업종 분류체계		비고
종합공사업	토목공사업	￭ 기존: 5개 업종 → 변경: 3개 업종 - 토목건축공사업 폐지, - 조경공사업 전문으로 변경
	건축공사업
	산업환경설비
전문공사업	실내건축공사업	￭ 기존: 25개 업종 → 변경: 29개 업종 - 조경공사업(종합) + 조경식재공사업(전문) + 조경시설물설치공사업(전문) ⇒ 조경공사업(전문) - 타 부처 및 법률 소관 공사업종 추가: 5개 업종
	토공사업
	미장·방수·조적공사업
	석공사업
	⦙
	조경공사업(통합)
	전기공사업(신설)
	정보통신공사업(신설)
	소방공사업(신설)
	건설폐기물(신설)
	문화재수리(신설)

표 1. 건설공사업종 분류체계 개선안

건설공사업종 등록기준의 선진화

선진화 기조 관점의 평가

□ "법/제도의 유연성 확보" 측면

- 법/제도의 유연성 관점에서 현행 건설공사업종 등록기준은 관련성이 적음

□ "발주자의 재량권 확보 및 책임성 강화" 측면

- 발주자의 재량권 및 책임성 측면에서 현행 건설공사업종 등록기준은 관련성이 적음.

□ "상생협력과 시장경쟁 촉진구조 형성" 측면

- 건설업종 등록기준이 업종간 진입 장벽으로 작용

∙	국내 관련 주체들의 입장은 등록기준의 수준 조정을 통한 산업 및 시장의 진입 규제 및 업체 수 조정 의견을 가지고 있으며, 겸업 제한 폐지에도 불구하고 여전히 겸업의 장애 또는 부담요소가 되고 있음.

개선안

□ 등록기준 개선안

1) 자본금

- 모든 종합/전문공사업종의 자본금 수준을 1억 미만 수준으로 하향 조정

∙ 원칙 1: 자본금 기준의 완화는 관련 협/단체의 의견 수렴이 필요함.

∙ 원칙 2: 최소 1개 업종에 대한 등록만을 최소 조건으로 요구하기 때문에 업종 간 자본금 기준은 가능하면 동일한 금액으로 결정

∙ 자본금 예시: 상법상 법인 설립을 위한 최소 자본금은 5천만원을 건산법에 명시

2) 기술능력

- 기술 능력은 조건은 현재 기술 자격증과 더불어 기술 인력의 실질적 경험과 실적 조건을 추가

∙ 현행 기준에 추가되는 기술능력기준의 형식

※ 종합면허: 현행 기술능력 기준+해당 업종의 최소 몇년 이상의 실무 경험+몇년이상의 관리경험

※ 전문면허: 현행 기술능력 기준+해당 업종의 최소 몇년 이상의 실무 경험

※ 단, 자본금과 달리 업종별 기술 능력의 조건은 차별화하는 것이 타당

∙	각 업종별 기술인력의 경력과 경험 등 실적 조건 수준은 관련 협회와 업계 의견 수렴 후 결정

3) 시설 장비

- 현재 업종별 시설 장비 조건은 현행 유지

그림 2. 건설공사 업종/업역 체계 개선안 종합

하도급 시스템 개선

건설공사 하도급 구조 규제 개선안

현황

□ 업종분류체계 지지, 중층 하도급 구조의 고착화 방지를 위해 다음과 같은 하도급 구조에 관한 규제를 시행

• 일괄하도급제한제도(건산법 제29조제1항)

• 동종업종간 하도급 제한제도(건산법 제29조제3항)

• 재하도급제한제도(건산법 제29조제4항)

• 직접시공의무제도(건산법 제28조의2)

• 시공참여자 제도 폐지(2007년 개정)

• 전문건설업자간 재하도급의 제한적 허용(2007년 개정)

문제점(쟁점사항)

□ 발주자의 분업구조 선택권 제약으로 사업 효율성 저해

• 일괄하도급, 동종업종간 하도급, 재하도급은 발주자의 재량권 하에 허용하고 있음. 그러나 감사를 우려한 발주자의 소극적 태도로 사업여건과 특성상 일괄하도급, 동종업종간 하도급, 재하도급이 필요한 공사에도 적용하지 못하는 폐단이 발생함.

개선안

□ 건산법의 하도급 구조 규제 관련 조항의 삭제

• 건산법에서 하도급 구조에 관한 규제를 전면 삭제하여 일괄 하도급 제한, 동종업종간 하도급제한, 재하도급 제한, 직접시공의무 등과 같은 불합리한 하도급 원칙을 철폐함으로써 발주자의 분업구조 선택에 관한 재량권 강화

□ 하도급 계약을 발주자의 승인사항으로 건산법에 규정

• 발주자의 승인 하에 하도급이 이루어지도록 하여 분업구조에 대한 발주자의 법적 개입근거와 책임성 강화

□ 하도급 구조 규제 내용을 공사계약일반조건과 민간 건설공사 표준하도급계약서에 반영

• 발주자의 일괄하도급 불허

• 발주자의 직접시공의무 비율 결정

• 재하도급 허용에 대한 발주자의 승인권 명시

• 동종업종간 하도급 결정

전제조건

□ 발주자의 전문성 확보가 필수적임

• 분업구조에 관한 발주자의 자율성을 보장하는 동시에 책임성도 강화하는 것이므로, 효율적인 분업구조를 판단할 수 있는 능력 필요

건설공사 하도급 불공정 거래 개선안

현황

□ 원수급자의 우월적 지위 남용으로 인한 불공정 하도급 거래를 방지하기 위해 다음과 같은 규제를 시행

하도급계획 제출제도(건산법 제31조의2)

저가하도급 심사제도(건산법 제31조)

발주자의 하도급대금 직접지급의무(건산법 제35조)

수급인의 하도급대금지급보증서 부본 제출의무(건산법 제34조제2항)

문제점(쟁점사항)

□ 덤핑입찰에 따른 부담의 전가

원수급자가 덤핑입찰에 따른 부담을 불법적 하도급 거래를 통해 하도급자에게 전가하고 있음.

□ 불공정 하도급 거래 방지와 관련된 규제의 실효성 미약

발주자의 저가 하도급 심사제도나 하도급 계획 제출제도 형식적 운영과 실효성 있는 내용으로 제도가 마련되지 않아, 불공정 하도급 거래가 만연함.

추진방향

□ 하도급 거래에 대한 정부개입 지속

• 사적인 계약과 시장경제의 특성을 무시하고 하도급자 선정과 금액결정에 정부가 인위적으로 개입하는 것은 반시장적인 정책임.

• 그러나 불공정 하도급 거래가 공사품질에 심각한 악영향을 미칠 가능성이 클 뿐만 아니라, 원․하수급자간의 대등한 계약적 지위와 시장기능에 의해 해결되기는 힘들 것임.

• 국내 건설산업의 시장구조가 우량업체 위주의 선진시장으로 재편되어 불공정 하도급 거래에 대한 근본적인 시장 메커니즘이 작동할 때까지는 하도급 거래에 대한 정부개입은 지속되어야 함.

□ 저가 하도급 심사제도의 개선

• 실효성을 강화하기 위해 원도급자의 심사결과 불이행시 도급계약을 해지하거나, 시공평가와 차후 입찰시의 업체 평가(적격심사)에 반영하는 등의 제도적 장치 마련.

□ 하도급 계획 제출제도의 개선

• 하도급 계획 제출시기를 입찰시로 일원화하며, 계획의 변경은 공사단계별로 제출하는 시공계획서에 반영토록 함

• 실효성 강화를 위해 하도급 계획 불이행시 도급계약을 해지하거나, 하도급 계획의 이행여부와 이행수준을 시공평가와 차후 입찰시의 업체 평가(적격심사)에 반영하는 제도적 장치 마련

전제조건

□ 하도급 거래에 대한 정부개입의 한시성 천명

• 저가 하도급 심사제도와 하도급 계획 제출제도는 입낙찰 환경의 선진화 이행시까지로 한시적 운영됨을 천명할 필요가 있음.

<저가 하도급 심사결과와 하도급계획 이행여부 또는 이행수준의 시공평가 및 적격심사기준에 반영하는 방안 요약>

□ 현행 시공평가 기준

• 건설기술관리법 시행규칙 제45조에 의해 하도급 관리에 대해 아래의 표와 같이 평가하고 있음. 저가하도급 심사결과와 하도급 계획 이행여부 또는 이행수준을 평가하는 항목이 없음.

배점	평가항목	세부평가기준
5~15	○하도급계약의 적정여부 ○공사비지불의 적정여부 ○하도급업체와의 협조체제	-저가하도급 여부 및 하도급 비율의 정도 -대금지불 시기 -하도급업체와의 협조체제 미흡으로 이한 분쟁발생 여부

• 저가 하도급 심사결과와 하도급계획 이행여부 또는 이행수준을 시공평가에 반영하기 위해서는 아래의 표와 같이 하도급 관리에 대한 평가항목과 기준을 설정할 필요가 있음.

배점	평가항목	세부평가기준
5~15	○하도급계약의 적정여부 ○공사비지불의 적정여부 ○하도급업체와의 협조체제	-저가하도급 여부 및 하도급 비율의 정도 -저가 하도급 변경요구 이행여부 -하도급 계획의 이행여부 또는 수준 -대금지불 시기 -하도급업체와의 협조체제 미흡으로 분쟁발생 여부

• 국가계약법 제42조제1항에 의해 적격심사(50억 이상 공사)에서 하도급 관리계획의 적정성은 아래의 표와 같이 평가하고 있음. 시공평가의 결과에 적격심사에 반영될 수 있는 평가항목이 없음.

배점	심사분야	세부평가기준
14 (10)	○ 하도급 관리계획의 적정성	○ 하도급 금액의 적정성

• 시공평가의 결과가 적격심사에 반영될 수 있도록 하도급 관리계획의 적정성으로만 되어 있는 평가항목에 시공평가의 하도급 관리결과라는 평가항목을 추가함.

배점	심사분야	세부평가기준
14 (10)	○ 하도급 관리계획의 적정성(배점 7, 5)	○ 하도급 금액의 적정성
	○ 시공평가의 하도급 관리결과(배점 7, 5)	○ 저가하도급 여부 및 하도급 비율의 정도 ○저가 하도급 변경요구 이행여부 ○하도급 계획의 이행여부 또는 수준 ○대금지불 시기 ○하도급업체와의 협조체제 미흡으로 분쟁발생 여부

분할/분리 발주제도 개선안

분리/분할 발주 관련 정의 및 접근 방법

지속적인 분리/분할 발주의 용어에 대한 지적에 관하여 중간보고서의 내용을 재차 첨부하여 그 의도를 밝히고자 함.

분할 발주라 함은 ‘전체 사업 내용이 확정된 공사를 대상으로 하여 그 공사량을 물량을 기준으로 분할하거나 시기적으로 분할하여 발주하는 행위’로 정의함.

분리 발주라 함은 ‘전체 사업 내용이 확정된 공사를 대상으로 하여 공사의 구성요소에 따라 업종을 구분하여 별도로 발주하는 행위’로 정의함.

분리/분할 발주의 개념이 위의 정의와 같이 상이함은 사실이나, 현재 국내의 발주 관행이나 발주체계를 관장하는 관련 법령에 따라 본 연구에서는 통합적으로 접근하고자 하며 그 사유는 다음과 같음.

관련 법령의 동일성: 분할 발주에 관한 금지조항은 국가계약법 시행령 제68조에 규정되어 있으며, 분리발주의 관행도 동법 시행령 제68조의 제1호, 제2호, 제3호에 의거하여 시행되고 있으므로 통합하여 분석을 시행하고자 함. 또한 분리/분할은 발주자의 개념에서 분할하느냐 도급받는 업체의 관점에서 분리받느냐의 차이로 해석할 수 있으므로 실질적인 의미가 같다고 볼 수 있음.

산업의 이해관계 조정: 일반적으로 통합발주가 원도급을 주로 수행하는 종합건설업자에게 유리한 제도로 인식되어 지고 있는 반면, 분리발주는 하도급을 주로 수행하는 전문건설업자에게 유리한 방식으로 이해되고 있는 바, 두 가지 주제를 개별적으로 다루었을 경우 제도 개선의 이해당사자간의 합의를 더욱 어렵게 할 수 있으므로 통합하여 분석하고자 함.

관련 부처와의 이해관계 조정: 분리/분할 발주는 건설산업기본법만의 문제가 아닌 국가계약법, 전기공사업법, 정보통신공사업법, 등 그 관련 부처가 다양하다는 특징을 가지고 있음. 통일된 기조로 제도 개선 방향을 도출하는 것이 실질적 제도 개선을 위한 선결조건인 관련 부처간의 조율에 도움을 줄 수 있다고 판단되어 통합하여 분석하고자 함.

분리/분할 발주의 현황

국가계약법 시행령 제68조를 중심으로 한 분리/분할 발주 관련 제도 현황을 요약한 사항은 위의 그림과 같이 요약할 수 있음. 현재 실질적인 분리/분할 발주가 이루어지는 공종은 전기, 정보통신, 기계설비, 건축폐기물이 있음. 또한, 소방시설공사가 의무화를 추진하고 있으며, 공종별 별도 법안을 추진하고 있는 공종도 있는 것으로 파악되고 있음.

분리/분할 발주 개선안

분리/분할 발주의 개선안 도출 논리 요약

분리/분할 발주의 개선안의 기조 / 그에 따른 문제점 / 개선방안을 아래와 같이 도식화 하여 정리하였음.

분리/분할 발주의 개선안 요약

분할 발주 금지 조항에 대한 전면 페지 (국가계약법 시행령 제68조의 전면 폐지)

발주자의 역량 / 프로젝트 특성에 따라 현 제도에서 분할 발주가 불가한 공종도 분할 발주가 가능함.

분리 발주 의무화 관련 조항 전면 폐지

발주자의 역량 / 프로젝트 특성에 따라 현 제도에서 분리 발주가 의무화된 공종도 통합 발주가 가능함.

- 국가계약법 시행령 제68조 제1~3호 삭제

- 전기공사업법 제11조 삭제

- 전기공사업법 제43조 제4호 삭제

- 정보통신공사업법 제25조 삭제

- 정보통신공사업법 제73조 4호 삭제

- 건설폐기물 재활용에 관한 법률 제15조 삭제

- 소방시설공사업 분리발주 의무화 추진 중단

분할 발주 금지 및 분리 발주 의무화 관련 조항 동시 폐지

분할 발주 금지 조항 만을 폐지하거나, 분리발주 의무화 대상만을 삭제할 경우, 국내의 발주 관행상 법규에 의거하여 분할 발주 또는 특정공종의 획일적 분리발주로 확대될 개연성이 있으므로 연구진은 두 개의 조항을 동시에 전면 폐지할 것을 제안함.

현재 분리 발주 의무화 대상에 대한 건산법 편입

현재 분리발주 대상 공종의 대부분은 건설 산업 기본법 내에서 다루어지고 있지 않기 때문에 업종 신설에 대한 필요성이 존재함.

기존의 법체계를 유지한 채 제도 개선을 이루는 방안도 불가능 하지는 아니하나, 본 연구에서는 효율성에 측면에서 분리발주 의무화 폐지 대상 공종에 대한 건산법내에 업종으로서의 편입을 제안함. 이를 위해서 다음과 같은 법규 개선이 요구됨.

건설산업기본법 제2조(정의) 수정: 현재 건설공사에서 제외되는 공사 부분 삭제

건설산업기본법 시행령 별표 1에 건설별 업종과 업종별 업무내용에 현재 타부처 법령의 관할을 받는 업종의 편입 (전기공사, 정보통신공사, 건설폐기물 처리공사, 소방시설공사, 문화재 수리공사, 등).

단, 업종 편입시에는 기존의 원도급의 위치에 있던 상황을 고려하여 아래의 2 가지 조건을 전제조건으로 제시함.

종합/전문간의 영업범위 제한을 철폐할 경우 발주자가 분리 발주를 원할 경우 현재의 원도급자의 지위를 유지할 수 있음.

등록기준이나 기타 관련 사항은 현재의 해당 법령에 근거하여 동일하게 적용함. 단, 시공업종/업역 등록기준 개선 방안과 동일한 기조로 함.

사업효율성 제고를 위한 건설관련법령 통합관리 방안

서론

연구배경 및 목적

건설관련법령의 부처별 산재로 인한 건설생산구조 통합관리 및 조정 부재

부처별로 산재되어 있는 현행의 건설관련 법·제도체계에서는 건설산업 경쟁력을 제고하기 위한 종합적이고 체계적 정책 수립 및 집행이 불가능한 상황임.

관련법령간 기준의 중복·상충은 물론 제도간 상호연계성 부족으로 각 부처별 수시 제·개정으로 인해 일관적이고 체계적인 산업정책 수립 불가능

건설업과 용역업에 대한 법령체계 이원화된 운영으로 인하여 정책의 사각지대 혹은 중첩분야 발생으로 인하여 국가역량이 분산되고 있으며, 시장변화에 따른 신속한 대응력이 부재함.

건설관련 법령의 소관부처별 산재된 현황을 인식하고, 사업수행의 효율성 및 산업경쟁력 제고에 필수적으로 요청될 것으로 기대되는 건설관련 법령의 통합관리를 위하여 향후 개선방안에 기초자료를 제시하고자 함.

주요 연구내용

건설관련 법령 체제정비 필요성

건설관련 법령 산재 현황

건설관련 법령간 문제점 도출 및 유형화

국내외 사례조사

해외 건설관련 법령 현황조사 및 분석

국내 ‘건축기본법’제정 사례 참조

건설관련 법령 체제정비 개선방안 제시

제도현황

건설업역별 법령 현황

(1) 건설업역별 관련법령

건설정책의 초점은 시공분야에 맞춰져 있고, 고부가가치산업인 설계, 엔지니어링 분야는 상대적으로 위축. 설계엔지니어링 수준 저하에는 시공업과 용역업간의 겸업제한, 설계시공 분리발주 같은 업역규제 및 발주방식과 입찰제도 등이 중요 요인으로 작용하고 있음. 현재 건설산업기본법에서는 아래표 7-2에서 적시된 바와 같이, 건설산업을 ‘건설업’과 ‘건설용역업’으로 나누어서 정의하고 있으나, 해당법령(건설산업기본법 제2조)은 실질적으로는 시공 중심 (건설업 중심) 으로 구성되어 있음.

표 7-2. 영역별 건설관련 주요법령

건설산업	건설업	건설산업기본법 상 건설업: 종합건설업, 전문건설업
		특별법에 의한 건설업: 환경오염방지시설업, 주택건설업, 해외건설업 등
		* 제외: 전기공사업, 정보통신공사업, 소방설비공사업, 문화재수리업
	건설용역업	엔지니어링 활동주체	엔지니어링기술진흥법, 기술사법, 건축법
		건축설계, 감리업	건축법, 건축사법, 주택법
		감리전문업	건설기술관리법, 엔지니어링기술진흥법, 주택법
		건설사업관리(CM)	건설기술관리법, 엔지니어링기술진흥법

(2) 설계분야

건축물의 설계는 건축법 제19조 및 건축사법 제4조에 의거, 건축사가 수행하도록 규정되어 있음. 그러나 건축분야 이외에도 전기설계, 정보통신설계, 소방설계 등의 경우, 각 개별법에 의하여 관리되고 있음.

신고제로 운영되는 건축설계 업역과는 상이하게 상기 3분야는 등록제이며, 각 개별법에 의거, 등록사무실만 설계가 가능함.

설계가 각 개별법령에 의거 공종별로 진행되는 경우, 설계변경시 각 분야간 상호연계가 어려움.

표 7-4. 설계관련 법령

	근거법령	주관부처	주요 내용
			설계업무 내용	종류 및 등록기준
건축설계	건축법, 건축사법	국토해양부	건축사법 제 19조	건축사법 제4조, 7조, 23조
전기설계	전력기술관리법	지식경제부	법 제9조, 법10조	법 제11조, 14조, 령 제17조, 27조
정보통신설계	정보통신공사업법	지식경제부	법 제6조	법 제5조, 7조
소방설계	소방시설공사업법	행정안전부	-	법 제4조, 11조 령 제2조

(3) 시공분야

공사수행단계인 시공분야에 대해서는 주로 건설산업기본법에서 다루어지고 있으나 이 밖에도 건축법을 비롯하여 각 공종별 개별법에 근거하여 개별 시공영역을 확보하고 있음.

전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사는 각 개별법에 의거, 시공업자로 허가를 받은 자만이 도급을 받거나 시공할 수 있음.

각 개별법에 의거(전기공사업법 제11조 및 43조, 정보통신공사업법 제35조 및 76조 등), 분리발주하도록 규정함.

공종별 별도의 시공자가 사업을 수행함에 있어, 조정자 혹은 기준이 필요하나 이에 대한 권한과 책임에 대한 규정이 모호함.

표 7-5. 시공분야 관련 법령

	기본법령	주관부처	업역관련 주요내용
			분리발주	업역구분
건축	건설산업기본법	국토해양부	법 제41조 령 제36조, 37조	법 제8조, 12조, 16조 령 제7조, 15조
전기	전기공사업법	지식경제부	법 제3조, 11조 령 제5조, 8조	법 제2조 령 제2조
정보통신	정보통신공사업법	지식경제부	법 제3조, 25조 령 제4조	법 제2조 령 제2조
소방	소방시설공사업법	행정안전부	법 제24조	법 제2조

(4) 감리분야

다양한 감리방식이 존재하나, 각 세부운영기준이 모호하며 건축감리 이외에도 전기공사감리, 소방시설공사감리, 정보통신공사감리 등이 각 개별법에 근거하여 별도 수행되고 있음.

각 개별법에서는 감리의 종류, 감리의 업역등록기준, 감리대상의 범위, 감리원의 자격 및 배치기준 등을 별도로 규정하고 있음. (표7-6)

표 7-6. 감리업역 관련법령

	근거법령	주관부처	주요내용
			등록기준	대상범위	감리원자격	배치기준
건축	건축법, 건축사법	국토해양부		법 제21조 령 제19조	법 제21조 령 제19조	법 제21조 령 제19조
	건설기술관리법	국토해양부	법 제28조 령 제53조, 54조	령 제50조, 53조	령 제51조	령 제52조 규칙 제32조
	주택법	국토해양부	-	-	-	법 제24조 령 제26조 규칙 제13조
전기	전력기술관리법	지식경제부	법 제14조 령 제27조	법 제20조 령 제27조	령 제21조	법 제12조 2 령 제22조 3
정보통신	정보통신공사업법	지식경제부	법 제2조	령 제7조	경 제8조	령 제9조
	엔지니어링기술 진흥법	지식경제부	법 제4조	-	-	-
	기술사법	교육과학 기술부	법 제6조	-	-	-
소방	소방시설공사업법	행정안전부	법 제4조 령 제2조	령 제2조	령 제2조	법 제18조 령 제11조 규칙 제16조

(5) 유지관리분야

건축물 유지관리 규정은 건축법, 건설산업기본법, 주택법 및 특별법인 시설물의 안전관리에 관한 특별법에 근거함

건축물 정밀안전 진단시 개별법에 의한 전기설비 및 기계설비의 안전점검과 중복 개연성 높음

건축분야뿐 아니라 전기공사 유지관리, 소방시설 유지관리가 개별법에 근거, 별도 수행되고 있음.

표 7-8. 유지관리 관계법령

	기본법령	주관부처	업역관련 주요내용
			점검종류	유지관리 대상
건축	건축법	국토해양부	법 제26조 령 제23조	-
	시설물의 안전관리에 관한 특별법	국토해양부	법 제6조 령 제6조	법 제2조, 13조, 18조 령 제2조, 제13조, 제18조
전기	전기사업법	지식경제부	법 제66조, 67조 령 제42조 규칙 제31조, 35조, 38조	-
소방	소방시설유치 및 안전관리에 관한 법률	행정안전부	법 제4조, 25조 규칙 제19조	법 제9조, 10조

현황 문제점 및 유형

배타적인 업역제한 근거제공

공급자 위주의 상호배타적인 건설시장을 생성하여 해외경쟁력 저하를 포함, 산업전반적인 경쟁력 저하의 주원인으로 지적됨.

특히, 설계와 시공간 겸업금지. 전기·정보통신분야 등의 분리발주 의무확대 규정은 각 영업범위 고착화를 견고하게 만들고 있음.

용역업을 포함한 건설관련 각 업역은 각기 별도의 개별법 규정에 근거하고 있음. 공종별 등록기준이 상이함은 물론, 용역단가 산정기준 또한 차이가 많음.

각 개별법에서 규정하는 기준 상이

건축물의 하자보수 기간 상이

건축법에서는 건축기계·소방·전기·정보통신·정화조 등 모든 설비분야를 건축설비로 규정하고 있으나, 실질적으로는 각 개별법에 의하여 독립적으로 운영되고 있음.

각 개별법간 용어 불일치에서 기인되는 혼선

도로: 건축법, 도로법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 사도법, 지방세법 등에서 각각 지정

건설기술자: 기술자의 범위가 개별법마다 상이하여 혼선 야기

건축법(제2조) ‘관계전문기술자’라 함은 건축물의 구조·설비 등의 건축물과 관련된 전문기술작격이 있는 사람을 말함

건설기술관리법(제2조) ‘건설기술자’라 함은 국가기술자격법 등 관계법률에 의한 건설공사 또는 건설기술용역에 관한 자격을 가진 자와 일정한 학력 또는 경력을 가진 자로서 대통령령이 정하는 자를 말함

건설산업기본법(제2조) ‘건설기술자’라 함은 건설공사에 관한 기술 또는 기능을 가진 자로서 관계법령에서 그 기술이나 기능이 있다고 인정된 자를 말함.

준공검사(건설기술관리법)에 대한 개별법별 용어 상이

준공검사: 하수도법, 항만법 등

사용검사: 주택법 등

사용승인: 건축법, 주택법 등

완공검사:소방시설공사업법, 위험물안전관리법 등

각 개별법간 연계관리 부족

개정법령 삭제 혹은 변경사항의 미반영

국내외 참고사례

해외사례

영국

불문법 체계로서 방만한 조례에 의해 야기되는 혼란을 줄이기 위한 목적으로, 기존 법령에서의 건축물 관리부분을 계승하고, 건설과 디자인에 관련된 몯느 법령을 정리한 The Building Act 1984를 제정(1984년).

The Building Act 1984의 구체적 집행을 목적으로 하는 Building Regulations 1985 구축

The Building Act 1984 이전에는 소방업무와 관련, Fire Authority 관할의 The Fire Precuations Act 1971에 의해 주관되었으나, The Building Act 1984 이후로는 지방행정기관에서 Fire Authority의 자문을 구해서 건축허가의 여부를 결정함.

법계로서, 매우 세분화되고 구체화된 법률을 법전화 하였음.

일본

건축행정은 대부분 건축기준법과 건축사법에 근거함

건축관련 전문가 및 영업관계법으로는 건물의 설계공사감리 등을 행하는 건축사법과 건축공사의 시공자에 대한 규정을 하고 있는 건설업법이 있음.

법률초안 제정시에 관계부처와 사전협의를 통해 제정됨. 초안 작성 후, 내각법제국에서 심사를 통해 타법제와의 관계를 검토하여 법률상의 중복 및 상이점을 사전에 예방함.

미국

건설관련 법령의 역할

건축관련 법령 전체를 총괄하는 별도법령은 존재하지 않음. 법령들은 사전에 규제하는 시스템이 아니라 사업수행 중 분쟁이 발생 시, 해결해주는 도구로 사용되며 내용이 유사했던 분쟁의 재판결과나 판결내용이 준용됨.

각종 법령제정을 통한 규제중심의 생산체계 관리보다는, 공사계약 체결 이전에 설계도서 상에 분쟁 발생 소지가 있는 내용을 명확히 하여 분쟁의 요소를 줄이는 것이 산업효율성 제고에 중요하다는 인식에 기초함. 입찰전 발주처와 도급자간의 질의응답 과정을 통해 계약상 분쟁의 요소를 줄이고자 하며며 해당 내용 또한 계약서의 일부로 포함됨.

건설관련 법령/code운영 현황

연방정부의 경우는 국가가 시행하는 모든 계약에 적용되는 FAR(Federal Acquisition Regulation)가 있으며 각종 업종이나 공정에 관한 법규는 각 Building Trade Association에서 발행하는 Code Book이  기술적인 측면에서의 법규역할을 수행함.

건축기본법 제정

건축기본법 제정 의의

건축에 관한 최상위법으로서 개별 건축관련 법령을 연계시켜 주는 기능을 수행하는 ‘건축기본법’을 2008년 제정, 공포.

각 부처별 개별법령은 인정하지만, 종합적인 조율기능을 가진 ‘국가건축정책위원회’ 설치 및 운영에 대한 규정이 있음.

건축정책의 수립 및 시행주체로서 국토부를 비롯한 다수의 관련 부처별 역할을 각각 인정하지만, 일차적 책임과 영향력을 가진 부서로서 국토부의 역할을 규정.

해당법령에서 각 부처간 조율기능을 설명하는 법제내용은 아래와 같음.

제6조 (다른 법률과의 관계) 국가는 건축에 관한 다른 법률을 제정 또는 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 기본이념에 맞도록 하여야 한다.

제10조 (건축정책기본계획의 수립) ④ 국토해양부장관은 건축정책기본계획을 작성하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)·공공기관 또는 단체의 장 등에게 건축정책기본계획에 반영되어야 할 정책 및 사업 등에 관한 소관별 계획과 대통령령으로 정하는 자료의 제출을 요청할 수 있으며, 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사는 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다. <개정 2008.2.29>

제13조 (국가건축정책위원회) ① 건축분야의 중요한 정책을 심의하고 관계 부처의 건축정책의 조정 및 그 밖에 이 법으로 정하는 사항을 시행하기 위하여 대통령 소속으로 국가건축정책위원회를 둔다.

② 제1항에 따른 국가건축정책위원회(이하 "국가건축정책위원회"라 한다)는 위원장 1인을 포함하여 30인 이내의 위원으로 구성한다.

③ 위원장은 위촉위원 중에서 대통령이 지명하고, 위원은 다음 각 호의 자로 한다.

1. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 장

2. 건축분야의 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 대통령이 위촉한 자

④ 국가건축정책위원회는 소관 사무를 전문적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 설치·운영할 수 있다.

⑤ 위원의 임기, 국가건축정책위원회 및 분과위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

개선방안

개선안 도출시 고려사항

현실적으로 각 부처에 산재한 별개법령을 각각 조정, 통합하는 것을 불가능할 것으로 판단됨.  급변하는 산업구조에서 각 분야별 전문성 및 경쟁력 배양을 위해서도 개별 관리는 불가피하나, 동일 건축물(혹은 사업)에 적용되는 각종 법령들간의 연계성 있는 관리는 절실히 요구됨.

향후 건설관련 법령의 통합적 관리를 위한 개선방안을 제시함에 있어서 다음의 두 가지 해결방향이 제시될 수 있음. 1) 각 부처별 건축관련 법령을 통합관리할 수 있는 기준의 개정, 2) 실효성과 일관성있는 통합을 위한 ‘통합건설산업기본법(가칭)’ 제정

1) 방안은 ‘건설산업기본법’ 등에 소관부처별 법령을 조율하는 조항을 추가하는 방식으로서 기존 체계에 근거함으로 수행이 용이하나, 실효성 확보가 어려울 것으로 보여 형식적인 통합에 그칠 것으로 예상됨.

2) 방안은 실질적인 통합을 통한 목적달성에 효과적일 것으로 보이지만, 범부처적 공조체계가 전제되어야 하며, 관련부처 실무자간 ‘건설관계법령 통합조정위원회’(가칭)를 구성하여 장기적이고 단계적인 실천계획이 요구됨.

중장기 개선안

건설생산체계를 총괄하는 선언적 특성의 신통합법령 제정

개별법의 체계 및 기능은 기본적으로 유지하지만, ‘건설산업기본법’에서 개별법으로 이관한 일부 조항은 건설생산구조를 선언적 의미에서 총괄하도록 개정.

‘건설산업기본법’등을 기초로 하여 통합법령을 제정함에 있어서 수정이 필요한 조항 예시는 다음과 같음.

'건설산업기본법‘ 제2조 4항의 건설공사범위 규정의 예외조항 삭제

용역업에서 활동하는 각 참여주체(감리자, 기술자, 건축가 등)에 대한 정의

‘제4조 (다른 법률과의 관계)’에서 개별법과의 협의조정을 불가하게 하는 조항을 수정개선함.

단계적 수행계획 수립

건설관련 법령 소관부처별로 법령간 문제점에 대한 지속적인 도출을 수행, 향후 재정비 단계에서 타부처 조율을 위한 기초정보 축적.

사업효율성 및 산업경쟁력 제고를 위해 소관부처 법령간 상이한 항목을 협의, 조정할 수 있는 상시협의기구인  ‘건설관계법령 통합조정위원회’(가칭)를 구성, 운영함.

부처간(국토부와 기타 부처) 혹은 생산구조 영역별(시공업, 용역업) 통합을 점진적으로 수행

시공업과 건축용역업(엔지니어링)간 관계법령 통합관리조정 --> ‘건설산업기본법’, ‘건설기술관리법’, ‘엔지니어링기술진흥법’, 등

시공업과 건축설계업 관계법령 통합관리조정 --> ‘건설산업기본법’, ‘건축법’, ‘건축사법’, 등

현행 분리분할발주 영역 관계법령 통합관리조정 --> ‘건설산업기본법’, ‘전기공사업법’, ‘소방시설공사업법’, ‘정보통신공사업법’, 등

개선방안의 전제조건 및 파급효과

개선방안 실행 전제조건

건설관련법령 관할부처간 합의

개별법령의 역할 및 가치는 존중되어야 하지만, 건설사업수행의 역량강화를 위하여 일관되고 체계적인 법령제도 정비를 위한 공감대 형성이 요청됨.

발주자 역량을 존중하는 발주제도 정착

사업수행체계에 근간이 되는 입·낙찰제도 및 발주제도가 정착되고 발주자의 판단이 존중될 수 있는 풍토가 조성되어야 함.

보증제도를 포함한 산업전반적인 시스템 선진화와 병행해야 될 것임

관계 법령 및 제도가 단순한 규제로서의 역할을 벗어나 사업수행의 효율성을 증대시키는 방향으로 전환되어야 함.

제도개선으로 인한 파급효과

건설관련 법령의 재정비를 통하여, 법령간 상호연계성을 확보하여 일관성 있고 체계적인 정책수립의 기초를 제공

발주자의지에 의거, 사업여건 및 특성에 맞는 사업수행구조를 자유롭게 선택할 수 있도록 법률적 근거를 제공함으로써 사업수행의 효율성 증대 가능

향후 개별 법령의 재·개정 시, 관계법령간 연계성 확보에 기반하여 지속적이고 일관된 관리가 가능하여 사업수행자 및 관련자들의 혼선예방.

배타적인 업역제한에 근거가 되고 있는 각 개별법의 불평등 조항을 개선하여 글로벌 스탠다드(global standard에 부합되는 법령체계구조를 구축, 향후 시장개방에 따른 비합치조치(NCM:Non-Conforming Measure) 발생우려를 감소시키는 역할수행.