경제관계장관회의

턴키입찰제도 운영 효율화 방안

2014. 1.22

관 계 부 처 합 동

	목 차

Ⅰ. 그간의 경위 및 추진배경	1

Ⅱ. 분야별 문제점 및 개선방안	3

1. 담합 방지방안	4

2. 비리 방지방안	7

3. 효율성 강화방안	9

Ⅲ. 향후 추진계획	10

Ⅰ. 그간의 경위 및 추진배경

< 턴키제도(설계․시공 일괄입찰) 개요 >

ㅇ (연혁) ‘70년대 중동진출을 계기로 건설기술력 제고를 위해 ‘75년 국내 도입

ㅇ (대상) 300억원 이상 고난이도 복합공종공사 등에 주로 적용

ㅇ (방식) 입찰업체가 제출한 기본설계와 가격을 각각 평가․합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정 (낙찰자가 실시설계와 시공을 일괄 수행)

ㅇ (비중) 공공건설공사 발주물량 중 약 16%(‘12년), 23%(’11년)를 턴키로 발주

□ (턴키성과) 설계와 시공을 일괄발주하여 업계의 창의성과 책임성을 제고함으로써 건설기술력 증진, 해외시장 진출에 크게 기여

* ‘12년 해외건설 수주액은 649억불로 석유제품(562억불), 반도체(502억불), 자동차(472억불), 선박(397억불) 수출액을 능가하며

최근 5년(‘08～’12년)간 해외건설 수주액의 약 77%(2,236/2924억불)가 턴키공사

□ (제도개선 경위) 그러나, 턴키입찰과 관련한 담합․비리가 지속 발생함에 따라 그간 다각적 제도개선 추진

ㅇ ‘건설산업선진화방안(‘09.3)’의 일환으로 턴키심의의 공정성 및 전문성 제고에 초점을 맞추어 턴키심의제도를 전면개편(‘10.1 시행)

※ 턴키 심의제도 개편내용 (’10.1, 건설기술관리법 개정)

구 분	종 전	개 선
평가위원	▪발주청별 수천명의 인력풀 구성	▪설계심의 분과위원(100명 이내)
위원선정	▪설계평가 당일	▪평가일 최소 20일전
평가방법	▪각 위원이 全분야 평가 ▪평가당일만 심의내용 검토가능	▪각 위원별 해당 전문분야만 평가 ▪최소 20일 이상 심의내용 검토
사후공개	▪결과만 공개	▪위원별 평가사유서 공개, Debriefing

ㅇ 또한, 담합․비리 방지를 위한 제도개선도 지속 추진

- 외부 심의위원들에 대한 공무원 의제처벌 (‘09.12)

- 심의위원 상시감찰, 평가 선정위원 특별감찰 등 감찰강화 (‘10.1)

- 심의위원 접촉, 업체간 가격담합 등 비리․담합 업체에 사실상 낙찰이 어렵도록 최대 2년간 비리감점(10점) 도입 (‘12.7)

- 무분별한 턴키발주를 제한하기 위해 기준미달 사업 추진 시 중앙위와 협의 의무화 (‘12.7)

* 지자체․국방부 등 자체심의 기관도 중앙위와 협의토록 의무화

- 온라인 턴키심의제도 도입으로 위원-업체간 대면접촉 빌미 차단 (‘13.4)

□ (추가대책 배경) ’10년 턴키제도 전면개편 이후 담합발생 사례는 없었으나 광주광역시 등 4개 기관에서 비리 발생

ㅇ 간헐적으로 발생하는 담합․비리 근절을 위한 제도개선 요구 지속

* (비리) 광주광역시, 한국환경공단 등 4개기관 약 50명 비리 연루

** (담합) ‘94년부터 ’09년(4대강 담합)까지 21개 사업, 약 250개 업체 담합

․4대강: 11개 건설사 및 전현직 임원 22명 기소(‘13.9, 검찰)

․인천도시철도: 21개 건설사 과징금 부과 및 15개 업체 검찰고발(‘14.1, 공정위)

☞ 턴키 담합․비리는 공정경쟁이라는 입찰제도의 취지와 근간을 흔드는 심각한 문제로 지속적인 제도개선 필요

Ⅱ. 분야별 문제점 및 개선방안

< 요    약 >

구 분		문제점		개선방안
담합 방지		- 동시에 많은 물량 발주 시 “나눠먹기” 빌미제공 - 업체간 “들러리” 위해 “B설계” 입찰 - 담합․덤핑이 가능한 가격평가방식 - 사전예방을 위한 감시기구 부재 - 사업당 입찰업체 수가2～4개에 불과		① 동시에 많은 사업이 발주되지 않도록 발주물량․시기 조정 ② 들러리입찰 방지 위해 부실설계업체 감점부과 ③ 예정가격의 95%이상 고가격 담합투찰 방지 위해 가격평가방식 개선 ④ 가칭 “공정입찰 모니터링위원회” 운영으로 담합행위 사전 예방 추진 ⑤ 입찰참여 경쟁 활성화를 위해 입찰업체 보상비 지급 확대
비리 방지		- 로비에 노출된 소수 위원의 “폭탄심의” 가능 - 심의위원 노출 장기화로 로비 가능성 - 일부기관의 감찰 및 심의절차가 체계적이지 못함 - 온라인 턴키 심의제도의 활용도 미흡		① 일부 심의위원의 과도한 영향 방지 위해 위원별 차등평가 확대 ② 심의위원 사전접촉 방지 위해 심의위원 임명시점 탄력 운영 ③ 연 1건 이하 취약 심의기관은 국토부, 조달청 등에 심의대행 권고 ④ 위원-업체간 대면접촉 차단을 위해 온라인 턴키마당 사용 확대
효율성 강화		- 가격위주 평가 시 기술경쟁 약화 - 입찰부담(공사비의 2～3%)으로 중소기업 참여 곤란		① 턴키평가를 기술경쟁 강화를 위한 방식으로 개선 (설계적합최저가 및 확정가격최상설계 방식 개선) ② 입찰부담을 경감하고 기술개발 촉진에 효율적인 기술제안입찰제도 활성화

1. 담합방지 방안

턴키입찰공사의 발주물량 및 시기 조정

ㅇ (문제점) 동시에 많은 공사가 발주될 경우 입찰사들간 나눠먹기를 위한 들러리 입찰, 가격담합 등의 가능성 발생

* ‘한꺼번에 많은 공사를 발주하여 나눠먹기 등 담합의 빌미를 제공하지 않도록 조치 필요’ (‘13.7.10, 감사원의 4대강 턴키입찰 감사결과)

ㅇ (개선방안) 발주청에서 국토부(중앙건설기술심의위)에 입찰방법* 심의요청 시 예정공사의 물량 및 시기의 적정성을 사전검토토록 하고

- 중앙위는 필요 시 예정공사의 물량과 시기를 조정토록 권고

* 공사입찰방법 : 턴키, 대안, 기술제안, 최저가, 적격심사, 수의계약

ㅇ (조치사항) 「대형공사 등의 입찰방법 심의기준」(고시) 개정 (‘14.3, 국토부)

부실 설계업체 감점제도 도입

ㅇ (문제점) 업체들간 암묵적․명시적 이익부여 등을 전제로 한 들러리입찰 담합발생 가능

* 1개사 입찰 시 유찰되므로 품질이 낮은 “B설계”를 통한 들러리 입찰

ㅇ (개선방안) 설계점수가 일정수준 이하*일 경우 일정기간(예: 2년) 기술평가에서 감점(예: 2점) 부과

* 설계심의결과 설계점수 미달(60점미만) 이거나 설계 부적격으로 평가되는 경우

※ 턴키에 시범적용(‘14.) 후 타 입찰방식(대안, 기술제안입찰)에도 확대(’15.～) 추진

ㅇ (조치사항) 「건설기술의 개발 및 관리 등에 관한 규정」(훈령) 개정 (‘14.상, 국토부)

가격 담합․덤핑 방지 위해 가격평가의 변별력 제고

ㅇ (문제점) 업체들간 가격담합(95%이상 근접가격 투찰 등) 시 예산낭비 초래, 덤핑입찰 시 업체간 기술 변별력을 무력화

* 담합사례: 낙동강 칠곡보 턴키공사 낙찰률 99.3% (D건설)

덤핑사례: 부산신항 호안축조 턴키공사 낙찰률 55.1% (H건설)

ㅇ (개선방안) 고가격 구간에서는 업체간 가격점수 차등폭을 확대하여 변별력을 높이고, 저가격에는 차등폭을 줄여 덤핑유인 최소화

* (고가격구간) 투찰율 3%차이 시 (현행) 3점차 → (개선안) 20점차로 담합방지

(저가격구간) 투찰율 20%차이 시 (현행) 25점차 → (개선안) 13점차로 덤핑방지

- 최저가에 시범적용(‘14.) 후 턴키로 확대적용(’15.)

현 행	개 선(안)
최저투찰율 / 당해투찰율	[eqn: sqrt {1-( {당해투찰율-최저투찰율} over {100`-최저투찰율} ) ^{2}}]
* A사 투찰율 95%, B사 투찰율 98% 시 A사 100점, B사 96.9점 → 업체간 가격점수차 3.1점 * A사 투찰율 60%, B사 투찰율 80% 시 A사 100점, B사 75점 → 업체간 가격점수차 25점	* A사 투찰율 95%, B사 투찰율 98% 시 A사 100점, B사 80.0점 → 가격점수차 20점 (담합방지) * A사 투찰율 60%, B사 투찰율 80% 시 A사 100점, B사 86.6점 → 가격점수차 13.4점 (덤핑방지)

ㅇ (조치사항) 「일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준」(계약예규) 개정 (‘15.상, 기재부)

담합 사전예방을 위한 상시감시기구 운영

ㅇ (문제점) 업체들간 담합행위가 적발될 경우, 행정․형사적 제재조치*를 하고 있으나 사전 예방체계는 미흡

* 건산법, 공정거래법, 국가계약법, 형법 등에 의해 입찰참가제한, 벌금 및 징역 등

ㅇ (개선방안) 발주청에 가칭 「공정입찰 모니터링위원회」를 구성하여 입찰 全과정의 공정한 진행여부를 감시

- 구성: 발주청 계약․사업부서장, 감사실, 외부 전문가 등 (5～10인)

- 기능: 담합․비리 등 공정행위 정보 수집 및 신고접수, 업체소명 사실관계 확인, 필요 시 공정위 조사의뢰 등

ㅇ (조치사항) 「건설기술의 개발 및 관리 등에 관한 규정」(훈령) 개정(‘14.상, 국토부) 및 감시위원회 구성․운영(’14.하, 전국 발주청)

입찰경쟁 활성화를 위해 입찰보상비 지급대상 확대

ㅇ (문제점) 기술제안 입찰은 턴키에 비해 입찰부담은 적으나 제안서 작성비 보상이 없어 대형건설사 위주 참여

* 설계서 작성 등 입찰준비 부담 : 턴키는 공사비의 약 2～3%, 기술제안입찰은 약 1%

ㅇ (개선방안) 기술제안입찰에서도 탈락업체의 우수제안*에 대해서는 보상비를 지급하여 중견기업 등의 참여확대 및 경쟁 활성화 유도

* 제안활용으로 인한 예상편익(공사비절감, 공기단축, 성능향상 등)이 보상금액을 능가하는 경우 공사예산의 1%범위에서 기술제안 보상비 지급

(현재 턴키 및 대안입찰에서는 공사예산의 2%범위에서 설계비 보상 중)

ㅇ (조치사항) 「국가계약법 시행령」 및 「계약예규」 개정 (‘14.하, 기재부)

2. 비리방지 방안

심의위원별 평가점수 차등제도 적용 확대

ㅇ (문제점) 소수의 위원이 “특정업체 밀어주기”를 위해 높은 점수 부여 시 전체 평가결과를 왜곡할 가능성 상존

ㅇ (개선방안) 위원별 평가점수를 일정격차로 차등(예: 배점의 10%)하는 평가점수 차등제를 확대 적용하여 일부 위원에 의한 왜곡평가 방지

- (현재) 기술평가 비중이 70% 미만인 사업에 적용

→ (확대) 기술평가 비중 70%인 사업에도 적용

ㅇ (조치사항) 「건설기술의 개발 및 관리 등에 관한 규정」(훈령) 개정 (‘14.상, 국토부)

< 위원차등 미적용 시 >       < 위원차등 적용 시 >: 배점의 10%(3점) 차등

업체	심의위원별 평가점수					평균점수
	위원1	위원2	위원3	위원4	위원5
A업체	30.0	29.5	29.0	29.5	18.0	27.2
B업체	29.0	29.0	28.0	28.5	21.0	27.1
C업체	28.5	28.5	27.5	29.0	30.0	28.7

업체	심의위원별 평가점수					평균점수
	위원1	위원2	위원3	위원4	위원5
A업체	30.0	29.5	29.0	29.5	24.0	28.4
B업체	27.0	26.5	26.0	23.5	27.0	26.0
C업체	24.0	23.5	23.0	26.5	30.0	25.4

⇒ “위원5”에 의해 C업체 최고점       ⇒ “위원5”의 “C업체 밀어주기” 상쇄

심의위원의 로비노출 최소화를 위해 임명시점 탄력 운영

ㅇ (문제점) 대부분의 발주청이 연초에 심의위원(임기 1년)을 구성 중이나, 심의를 특정시점에 집중 개최하는 경우 장기간 로비노출 우려

* (사례) 1년 임기로 심의위원 구성 후 5월에만 3건 심의(도공)

ㅇ (개선방안) 심의 시기를 고려하여 심의위원을 구성․운영할 수 있도록 위원 구성시기 및 임기*를 탄력적으로 운영토록 함

* (현행) 심의위원 임기 1년 → (개선안) 임기 “1년 이내”

ㅇ (조치사항) 「건설기술진흥법 시행령」 개정 및 각 발주청별 심의위원 구성․운영 관련 규정 개정 (‘14.하, 국토부, 전국 발주청)

경험이 부족한 취약기관의 턴키심의 대행

ㅇ (문제점) 년간 1건 이하 심의로 경험이 부족하고 자체감찰이 미흡한 일부 발주청(지자체 등)은 심의의 전문성․투명성 확보 곤란

ㅇ (개선방안) 턴키심의 경험이 부족한 발주청들에 대해 중앙위나 조달청에 심의 대행토록 권고함

* 현행 지방계약법 시행령에 중앙위 심의위탁 규정 있으나 요청사례 없음

ㅇ (조치사항) 「지방자치단체 입찰 시 낙찰자 결정기준」(예규) 개정  (‘14.하, 안행부)

온라인 턴키심의 시스템 활용 확대

ㅇ (문제점) 관련규정 및 인식 부족으로 온라인 턴키마당* 활용이 미흡

* 온라인에서 심의자료 검토․공유, 질의․답변, 비리신고 등이 가능토록하여 심의위원-업체간 대면접촉 빌미를 차단한 시스템으로 ‘13.4월부터 운영

- ‘13년 4월 이후 심의한 턴키 중 절반 수준만 활용 (24/50건)

ㅇ (개선방안) 모든 턴키 심의에 ‘온라인 턴키마당’을 적극 활용하여 대면접촉 빌미를 차단하고 심의의 전문성․공정성 제고

ㅇ (조치사항) 「턴키 설계심의 및 운영 표준안」 개정 (‘14.상, 국토부)

3. 효율성 강화 방안

턴키 낙찰자 결정방식을 기술경쟁 위주로 개선

< 설계적합 최저가 평가방식 개선 >

ㅇ (문제점) 설계점수가 일정이상(예: 60점) 업체들 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하여 기술보다는 가격경쟁으로 운용

ㅇ (개선방안) 설계적합최저가 평가 시 기술점수 상위 2～3개 업체만 선정하여 가격경쟁토록 하여 기술경쟁을 강화

< 확정가격 최상설계 평가방식 개선 >

ㅇ (문제점) 발주청이 가격을 확정․제시하고 최고의 설계점수를 획득한 업체를 낙찰자로 선정하는 방식이나 확정가격 산정이 어려워 유명무실화 (‘10년 이후 3건 적용에 불과)

ㅇ (개선방안) 확정가격 최상설계 활성화를 위해 신뢰성 있는 확정가격 산출 가이드라인 마련

ㅇ (조치사항) 「일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준」(예규) 개정(‘14.하, 기재부)

기술제안 입찰제도* 활성화로 입찰부담경감 및 기술개발 촉진

ㅇ (문제점) 턴키는 기본설계 시행 등 입찰부담으로 대형업체 위주 입찰

ㅇ (개선방안) 입찰부담이 적어 중견기업들의 참여가 가능하고 공사비 절감기술 등을 중점 적용할 수 있는 기술제안 입찰 활성화

- 기술제안입찰 표준입찰안내서, 평가매뉴얼 발간․보급 등

* 공사비절감, 공기단축 등 특정기술이 필요한 사업 등에 적용하며 최대 50개 이내의 기술을 제안, 입찰사는 별도의 설계서 작성필요가 없어 입찰비용도 턴키의 1/3～1/2 수준 (‘10년부터 도입)

ㅇ (조치사항) 「기술제안입찰 심의운영규정」(훈령) 개정(’14.상, 국토부)

Ⅲ. 향후 추진계획

□ 턴키입찰제도 운영 효율화 방안 확정․발표(1.22) → 관련법령 등 개정 (‘14.～’15.)

추진과제		추진일정	소관
1. 담합 방지방안
	▪턴키 발주물량 및 시기 조정	대형공사 등의 입찰방법심의기준(고시) 개정(‘14.상)	국토부
	▪부실 설계업체 감점제도 도입	건설기술 개발 및 관리 등에 관한 규정(훈령) 개정(’14.상)	국토부
	▪담합방지 위해 가격평가방식 개선	시범운영(‘14.) 후 일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준(계약예규) 개정(‘15.)	기재부
	▪가칭 “공정입찰 모니터링위원회” 운영	건설기술 개발 및 관리 등에 관한 규정(훈령) 개정 및 위원회 구성(‘14.하)	국토부
	▪입찰 보상비 지급대상 확대	국가계약법 시행령 및 계약예규 개정(‘14.하)	기재부
2. 비리 방지방안
	▪심의위원별 평가점수 차등제 확대	건설기술의 개발 및 관리 등에 관한 규정(훈령) 개정(‘14.상)	국토부
	▪턴키심의위원 임명시점 탄력운영	건기법 시행령 개정, 각 발주청의 내부 심의운영 규정 개정(‘14.하)	국토부, 각 발주청
	▪취약기관의 턴키심의 대행	지자체 입찰 시 낙찰자 결정기준(예규) 개정 (‘14.하)	안행부
	▪온라인 턴키심의시스템 활용 확대	심의 및 운영 표준안 개정(‘14.상)	국토부
3. 효율성 강화방안
	▪기술경쟁 강화를 위해 턴키 평가방식 개선	일괄입찰 등에 의한 낙찰자 결정기준(계약예규) 개정(‘14.하)	기재부
	▪기술제안입찰제도 활성화	기술제안입찰 심의운영규정(훈령) 개정(‘14.상)	국토부

< 보고자료 소관부처명 >

국토교통부 건설정책국 기술안전정책관 기술기준과
연 락 처	044) 201 - 3564